Desde 1990, los ingresos totales del gobierno general (todo el aparato público a excepción de las empresas estatales) han tenido una tendencia creciente. El gráfico N°1 muestra que entre el 1990 y 2000, los ingresos tributarios crecieron 4,458%. Y entre el 2000 y 2010, el crecimiento fue del 164%. Y para los años entre 2010 y 2019 crecieron en 109%. En términos monetarios, en este último tramo, los ingresos se incrementaron en S/64,249 millones. En total, el 2019, el Estado recaudó S/152 mil millones.
Con esto queremos mostrar que lo que recauda el Estado no es un sencillo. Son bastantes recursos. Sin embargo, aquí estamos considerando ingresos tributarios como no tributarios. ¿Cuáles son estos últimos? Son cuatro grupos. Las contribuciones que los empresarios pagan a EsSalud y los ciudadanos que cotizan su pensión en la Oficina de Normalización Previsional (ONP). También se encuentran todas las regalías que los sectores extractivos pagan. Lo mismo que el canon y otros ingresos más.
Pero centrémonos en los ingresos tributarios. El gráfico N°2 muestra, también desde 1990, el comportamiento de lo que recauda, por tributos, el estado. Los tributos es el aporte, obligado, que los ciudadanos le pagan al Estado para que, de manera equitativa y en función a necesidades, los redistribuya a la población menos favorecida. Este aporte representó un 14.8% del PBI en 2019.
Si comparamos este ratio de recaudación con otros países, notamos que el esfuerzo de recaudar es bajo en el Perú. La tabla N°1 muestra el comparativo de recaudación tributaria (como % del PBI, que también se llama presión tributaria) para los países de Perú, América Latina y los países que conforman la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económica (OCDE).
Como vemos, en el 2019 el promedio de países de América Latina recaudó casi 7 puntos porcentuales más que Perú y ni qué decir de los países de la OCDE. La diferencia es abismal; de 17 puntazos porcentuales. Antes del boom de los precios de los minerales, la presión tributaria se encontraba en alrededor del 13%. Desde el 2003, inició un crecimiento sostenido. Aunque en el 2008 hasta el 2010, debido a la crisis financiera, volvió a retroceder a niveles inferiores al 15%.
Dado lo anterior, hay que notar dos cosas. La primera, aunque el Estado maneja muchos recursos (lo vimos en la gráfica N°1), al final significa que recauda poco a comparación de otros países. Lo segundo es que la mayor parte de la recaudación se basa en impuestos indirectos, como el Impuesto General a las Ventas (IGV), característica que compartimos con la gran mayoría de países de América Latina. Pero sí nos diferencia con países de la OCDE donde son los impuestos directos (como el Impuesto a la Renta) los que más ingresos genera a sus estados.
La tabla N°2 muestra tanto la recaudación del 2019 y 2020, con la respectiva variación. Por la pandemia, que afectó al aparato productivo del país, el Estado sufrió un desplome en los recursos que recaudaba del 13.3%. Si lo que se recaudaba ya era poco, esto fue un deterioro enorme a las finanzas públicas.
Adicional a lo anterior, la gráfica N°3 muestra la participación de cada tipo de impuesto. Aquí se ve cómo el IGV predomina en la recaudación. Se trabaja con información del 2020, que, aunque cayó la recaudación, en participación se mantiene constante respecto al 2019 y otros años.
Pero el problema es que el país posee, según lo vemos en los resultados de estas elecciones, demandas crecientes y pocas capacidades para satisfacerlas. Es decir, nuestro sistema tributario no ayuda en generar redistribución de la riqueza y así poder reducir constantemente las grandes brechas que el país posee. ¿Qué hacemos? Es necesario que gane quien, tenga la decisión y voluntad política de iniciar una reforma tributaria. ¿Qué debe priorizar esta reforma tributaria? Piensa.pe se comunicó con el economista Nathan Nadramija.
“Las medidas más importantes que deben aplicarse son 3: el primero es plantear un objetivo de aumentar la presión tributaria. La segunda es formalizar la economía, ello se relaciona con la necesidad de ampliar la base tributaria [personas que hoy no pagan, tienen que comenzar a hacerlo]. Y tercero, es que el sistema tributario peruano debe volverse más progresivo. Los que tienen más deberían pagar más en proporción a los que menos tienen”, indicó.
Ante nuestra consulta sobre cómo dejar de depender de los impuestos indirectos, Nadramija nos respondió: “la única manera para dejar de depender de los impuestos indirectos y aumentar participación de directos, es que formalicemos la economía. Mientras no se realice, la única forma de sacarle impuestos al sector informal es a través del IGV”. Esta posición tiene todo el sentido del mundo. Miremos la gráfica N°4. Ninguna economía puede lograr el desarrollo con niveles de informalidad, que antes de la pandemia, llegaba al 72% de trabajadores, donde la mujer era la más afectada. Y hoy, según estimados del mismo INEI, puede estar cerca del 80%.
Respecto a si elevar o no el Impuesto a la Renta (IR), considera que debe mantenerse sin cambios. No reducciones, pero tampoco aumentos. “El capital es móvil. Fuera de que estás haciendo más difícil la generación de empleo, lo que haces es espantar la inversión (no se realiza nuevas naves de producción, ni tampoco se desarrollan nuevos cultivos agrícolas, etc.). Modificar para arriba el IR no debe plantearse. Tal vez bajarla unos puntos podría ser bueno, pero para más adelante”.
Y sobre las exoneraciones, ¿qué medidas aplicarías? “Eliminarlas, a todas”, nos indicó. Este es un tema importante. Las exoneraciones están enfocadas para ciertas zonas geográficas (Amazonía) o ciertas actividades productivas. La Amazonía, por ejemplo, está exonerada del pago del IGV a los combustibles. Y una exoneración que ha tenido mucho impacto a es la Ley del Libro. Miremos la Tabla N°3 para saber el detalle y el costo aproximado de solo las exoneraciones.
Y ojo, pestaña y ceja. Esto solo es lo referente a exoneraciones. No se cuenta las inafectaciones, devoluciones y deducciones de impuestos. Esos 3 rubros posiblemente sumarían otros S/8,000 millones. Nadie habla sobre eso. Todos nos centramos en las exoneraciones.
Por último, en el caso de las pequeñas empresas, poseen un régimen llamado Régimen Único Simplificado (RUS), ¿este debería mantenerse o eliminarse? Nathan Nadramija, sostuvo lo siguiente: “No, debería eliminarse. El RUS hace que paguen [las pequeñas empresas] un monto fijo por un rango de ventas y eso no ayuda a formalizar a la empresa porque el que tiene RUS no le puede vender a una empresa formal porque no emite factura; lo mantiene en la precariedad”.
Veamos la tabla N°4 para tener una idea de cuánto recauda el Estado por este impuesto. En el 2019, por el RUS se recaudó S/135 millones. En el 2020 esa recaudación cayó en 50%. Lo que ingresó en el 2019, equivale a solo el 0.2% del total recaudado por IGV (de ese mismo año). Como sostiene el especialista, es necesario evaluar si por esa recaudación, a las pequeñas empresas se les hace un bien no transar con el formal.
Y, ¿qué debería hacerse? Nadramija es de la idea que: “ese RUS debe pasar a un régimen general de renta o especial de renta, que sí le permita vender al formal porque el incentivo está ahí. Uno se volverá formal, emitirá recibos y pagará impuestos si es que hace negocios con el formal”.
Para poder implementar lo anterior, se deberá desarrollar una estrategia de comunicación que logre sensibilizar a la sociedad acerca de la necesidad de llevar a cabo esta reforma. Las exoneraciones en la selva es donde más comunicación se necesitará. Las necesidades son muy amplias. Y los recursos escasos y la gestión del Estado por satisfacer esas necesidades también son finita. Aunque para un segundo artículo se tocarán las medidas de incentivos planteadas por el especialista, es necesario, como ciudadanos, exigir que estos temas se vayan planteando si lo que deseamos es el cierre de brechas que hoy existen entre lima y las regiones que por décadas tratamos de cerrar.